1 引言

党和国家高度重视应急管理能力体系建设，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。2019年11月29日，习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时也强调“充分发挥我国应急管理体系特色和优势，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。国家应急管理部坚持以信息化贯穿应急管理工作，成立伊始就编制并下发了《应急管理信息化发展战略规划框架（2018-2022年）》（以下简称《规划框架》），为我国应急管理信息化建设明确了方向。虽然应急管理部从顶层明确了应急管理信息化建设的思路与内容，但地方应急管理部门在实际推进过程中仍面临较多的困难，目前亟需针对地方应急管理工作的特点进一步细化地方应急管理信息化建设的思路、目标和主要内容。

2 地方应急管理信息化建设面临的困难

（1）缺乏信息化建设总体规划

地方应急管理部门作为新成立的单位，大部分还没有制定地方的应急管理信息化建设规划，导致地方应急管理部门多采用《规划框架》作为指导，在地方特色需求方面匹配度不高。

（2）监测能力与监测职能不匹配

新成立的地方应急管理部门职能包括安全生产监督、消防管理、救灾管理、森林防火、应急管理等，具有监测面广、监测难度大的特点，需构建全域覆盖的应急管理感知体系。但目前大多数地方应急管理部门监测手段有限，无法及时、准确地获取监测信息。

（3）统一指挥调度能力不足

应急管理工作涉及到方方面面，一旦应急事件发生时，需要决策指挥部门能快速有效地进行沟通，实现跨区域、跨部门、跨兵种的协调统一指挥。虽然目前大部分地方政府已有包括公安、防汛、地质灾害等单一、专业性的应急指挥平台，但各平台仅能从自身领域履行应急职责，而无法有效突破部门限制，面临重大事故时往往指挥能力不足。

（4）科学高效的决策能力有待提升

应急管理需要准确快速地研判决策，让各类应急力量及时高效地开展生命救援、抢险排危。如何改变传统依靠经验进行决策的方式，而借助大数据、人工智能等技术手段进行科学高效的决策已成为地方政府应急管理部门亟待解决的问题。

3 地方政府应急管理信息化建设思路

3.1 指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想和关于应急管理的重要论述，推进应急管理工作快速发展。推动应急救援和科技体制改革，重视顶层规划，优化科技创新，紧紧围绕服务国家重大发展战略，瞄准国际先进水平，聚焦关键技术，强化应急管理科技化建设，提升应对处置突发事件的能力和水平，实现应急管理体系和应急管理能力现代化。

3.2 建设原则

① 规划引领、统筹建设

在国家应急管理部《规划框架》的基础上，结合地方实际特点编制地方应急管理信息化规划，坚持一张蓝图绘到底。始终以总体规划统筹地方应急管理信息化工作，并切实维护规划的权威性和严肃性。规划中未提及的项目原则上不再新增，规划中涉及的项目落实考核机制，确保应急管理建设“一盘棋”。

② 数据共享、集约复用

避免出现各自为政、数据孤岛的情况，坚决贯彻数据共享、集约复用的建设思路，破除各部门、各系统间的数据壁垒，原则上非涉密数据均可共享，不能共享的系统不批建。同时最大限度的复用现有资源，贯彻集约建设思路，避免重复建设浪费。

③ 问题导向、应用为先

坚持以解决实际问题为导向，特别是解决应急管理面临的突出问题，以是否能在实战中发挥效用作为根本评价标准，杜绝建用“两张皮”。避免重硬件轻应用的建设思路，应用场景要贴合实战，一切服务实战，通过围绕实战的综合应用提升应急战斗力。

④ 急用先行、长远结合

根据各项应急管理工作的重要性和急迫性，遵循急用先行的思路，科学合理安排项目建设时序，首先满足应急管理核心的应急指挥功能，实现纵向、横向信息贯通，具备协同指挥能力。同时重点关注新技术、新应用发展趋势，既要满足当前需要，也要满足未来潜在需求，实现系统的平滑演进。

⑤ 安全可控、自主创新

以国家信息化安全等级保护制度为准绳，构建配套的安全管理制度体系，提供全方位的安全运行保障。坚持自主创新，通过合理的人才培养制度激发创新能力，提升自主研发率，关键系统实现百分之百国产化。

3.3 建设目标

构建科学、全面、开放、先进的应急管理信息化体系，加快新一代信息技术与应急管理工作的深度融合，建设覆盖重点风险领域的感知网络、多方式融合的应急通信网络和智能融合的应用，不断提高风险监测预警、应急指挥调度、智能决策辅助能力。具体而言，物联感知网络全域覆盖，应急网络高速平稳。应急管理应用全面覆盖各类业务，补齐应急指挥通信“最后一公里”短板，在突发事件的事前、事中、事后阶段均发挥关键支持作用，实现应急管理的全面感知、智能预警、扁平指挥、快速处置和精准管理。

3.4 建设内容

（1）总体架构

地方应急管理信息化建设内容可归纳为“四横两纵”，“四横”包括应急基础网络、数据治理层、智慧应用层和统一门户层；“两纵”包括标准规范体系和运行保障体系。

基础网络包括物联感知网和应急通信网。物联感知网是基于智能传感、射频识别、视频图像、激光雷达、航空遥感等感知技术，构建的覆盖全域的应急管理感知数据采集体系，主要对象包括安全生产、自然灾害、城市安全等，是应急管理工作数据采集端，为所有的应急管理工作提供信息来源。应急通信网包括指挥信息网、政务内外网、卫星通信网、无线通信网，是应急管理信息的传输载体，确保应急管理信息的及时传送。

数据治理主要包括数据载入、数据处理、数据管控、数据服务、数据共享交换和业务系统数据库等，将应急管理涉及的所有数据进行汇聚和治理，以数据目录的形式为应急管理系统和外部系统提供服务。

智慧应用包括监督管理、监测预警、指挥救援、决策支持和政务管理等，为应急管理部门开展业务工作提供应用服务。

统一门户主要包括政务服务、信息综合展示、工作任务与业务系统入口等内容，为应急管理人员与社会公众提供服务的统一入口。

标准规范体系对应急管理信息化建设涉及的各标准实现相互联系、约束、补充，从而形成一个完整的建设执行体系，规范应急管理信息化建设。

运行保障体系实现对应急管理信息系统的多层次、全维度的安全防控，建立完善的运维管理制度，确保应急管理系统安全、可靠的运行。

（2）主要建设内容

① 感知网

地方政府应急管理感知网络主要围绕安全生产、自然灾害、城市安全三方面展开，根据应急管理部门的职责，可采取自建感知网络和接入感知网络两种方式建设。其中自建感知网络，主要针对森林草原火险火情等自然灾害，建设包括航空监控火情、地面监控火情、森林火险监测站、雷电监测站等。接入感知网络，指围绕煤矿、非煤矿山、危化品、烟花爆竹、地震、地质灾害、气象灾害、大型公用设施、城市地下管网等对象，由地方政府应急管理部门建设信息采集系统，接入其他单位的感知网络。

其中，对于煤矿、非煤矿山、危化品、烟花爆竹等重大危险源，地方政府应急管理部门应推动高危行业领域企业依据相关法律法规和政策、标准，由企业建设感知网络，应急管理部门负责进行监督和接入管理。对于地震、地质气象灾害、城市大型建筑等感知数据，应通过地方政务数据共享交换平台，采集水利、气象、消防、住建、公安、交通等其它部门感知数据，也可将应急管理部门的感知数据向其他部门开放共享。

② 应急通信网

应急通信网主要包括应急指挥信息网、卫星通信网、政务内/外网、无线通信网等，应急管理部门重点建设指挥信息网、卫星通信网和无线通信网，而政务内/外网则由地方政府统一建设。其中，指挥信息网主要面向指挥决策部门、应急救援部门的特定用户，承载应急指挥救援、大数据分析、视频会议等应用，纵向贯通省、市、县应急部门，并通过省节点上联至应急指挥骨干网，横向覆盖地震灾害、煤矿安全、消防救援、森林火灾、驻地应急救援队伍。卫星通信网包括VSAT卫星和天通卫星通信网，其中VSAT通信网涵盖固定站和远端站，天通卫星通信网主要部署天通卫星全网通终端和便携终端，满足应急救援移动传输需求。

③ 无线通信网

建设无线集群系统应用管理节点，与省指挥信息网连接。建设4G/5G图传系统、移动指挥系统网络节点，支撑现场监控等移动应用。建设时空统一服务系统，确保应急管理系统的时间基准统一。基于应急管理部建设的综合位置服务，有效采集各类人员、装备、物资等要素的实时位置信息。

④ 数据治理系统

数据治理系统是指对接入的应急管理数据，采用大数据、人工智能等先进技术，进行数据的共享交换、分析、挖掘、预测，实现对数据价值的释放，并对内和对外提供数据服务。其中，数据接入通过探查、读取、对账等多种方式，将各部门、各系统的多源异构数据完整接入应急管理数据库。数据处理通过对接入数据的提取、清洗、转换等，实现数据的标准化。数据管控则通过数据标准管理、资源目录管理等对数据全程管理。数据服务通过对处理后的数据资源进行封装，形成标准化的对外服务能力。数据共享交换实现不同部门、不同系统、不同业务的数据交换

⑤ 智慧应用

根据地方政府应急管理部门的职责和需求，智慧应用主要包括监督管理、监测预警、指挥救援、决策支持、政务管理五大类，为各权限应急管理人员提供应用服务。其中指挥救援应用需部署于指挥信息网环境，确保网络安全。其他应用可部署于电子政务外网，供应急相关用户使用。监督管理类应用主要包括行政许可、行政监管、行政执法、考核巡查等功能。监测预警类应用主要包括自然灾害监测预警、安全生产风险监测预警、重大风险隐患排查等功能。指挥救援类应用主要包括值班值守、视频会商、指挥调度、预案管理、培训演练等功能。决策支持类应用主要包括应急决策、辅助分析、趋势研判、决策评估等功能。政务管理类应用主要包括“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、OA办公、宣传教育等功能。

⑥ 统一门户

统一门户是用户访问的统一入口，将地方政府应急管理部门已有、在建和拟建的业务系统进行集成，实现按权限多门户展现，支持大屏显示、PC、移动端等多种方式，打造面向决策者、应急管理人员和群众的便捷服务渠道，实现各业务系统的统一登录和跳转互通。根据服务对象和业务的不同，可分为指挥网、政务外网、政务内网和互联网四大类。其中，指挥信息网门户仅面向内部有权限的用户，提供应急指挥等核心应用。政务外网门户面向政府用户，提供非涉密服务。政务内网门户面向政府用户提供涉密服务。互联网门户面向社会公众与监管对象，提供非涉密信息服务。

4 结束语

本文基于国家应急管理部的《规划框架》，提出了地方政府应急管理信息化的指导思想、建设原则、建设目标、总体框架和建设内容，对地方应急管理信息化建设具有一定的启发意义。但由于各地的实际情况千差万别，在项目建设过程中，地方政府应急管理部门可结合自身的实际情况进行优化完善，以更能满足当地应急管理工作的实际需要，实现应急管理全面感知、智能预警、扁平指挥、快速处置和精准管理，为治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。