主页（http://www.pttcn.net）：应急联动系统建设的关键问题 危急事件处理流程主要包括事件信息接收、评估、决策、发布和反馈等环节，支撑事件处理流程的平台就是城市应急联动指挥系统。体制是首要问题 从国内的目前应急联动实践情况来看，应急联动系统建设遇到的首要问题不是技术问题，而是体制问题。建立应急指挥系统后，政府的各主要应急反应业务被统一到一个平台上处理，从而大大提高了各部门之间的协同程度和应急反应速度，但同时也带来了许多体制方面的冲突。 各部门在自身的工作实践中已经形成了一套行之有效的指挥方法和业务处理流程，指挥的理念、要素、过程、资源都有各自的特点。业务集中后，如何将这些指挥要素协调起来，确实是一个需要精心考虑的问题。因此，如何定义应急联动中心在政府现有体系中的地位，并确立与其他部门的责、权、利关系，是保证应急联动中心有效运作的关键。 大家都期望通过应急联动系统来解决这些问题，对技术系统的期望值过高，指望一个技术系统能解决应急联动的所有问题。然而，技术虽然可以在一定程度上弱化体制不畅带来的问题，但不能从根本上解决问题，正是由于这一认识上的偏差，才导致许多系统设计对体制调整和运营规划关注不够。 应急指挥系统是高度复杂的系统工程，必须建立城市应急体系，设立专门机构，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案。例如，美国的联邦紧急事务管理局，俄罗斯的紧急情况部，加拿大的紧急准备署，挪威的民防和应急事件处理局等。我国也应该在建设应急体系的同时组织政府和民间机构，开展应急联动的体制、管理、运营、决策、考核等多层次的研究，构建切实可行的应急联动业务模型、部门协作模型、管理与运营模型，通过不断改进和完善，逐步理顺政府应急联动的体系。 “指挥孤岛”是建设陷井 在国内应急指挥的早期实践中，系统设计对应急指挥中心大楼内的要素考虑比较充分，而对于指挥中心之外的要素考虑不够，因而，在出现重大紧急事件时，应急指挥中心内部虽然有良好的系统支持，但对外部，高层决策部门和一线指挥部门往往采用相对传统的指挥手段，信息获取与协调指挥的效率与指挥中心不匹配，形成了“指挥孤岛”，这在一定程度上制约了危急事件的快速协调和处理能力。 要发挥上下左右各部门的作用，必须构建一个覆盖全面的指挥网络，组成多层次的指挥体系，才能发挥整体作用。多层次的指挥体系应包括： 核心决策系统 供最高决策层使用，其主要职责是在平时发挥指导作用，出现重大事件时直接指挥。 中心指挥系统 即基本应急指挥系统，是指挥体系的核心系统，承担基本的指挥职能。 分中心指挥系统 主要根据属地原则和专业原则，接受中心指挥系统发来的指令，对事件进行二级处警，如卫生部门的公共卫生应急指挥系统等。 基层指挥系统 一线事件处警系统，协助对中心指挥系统，和对特定区域事件进行处理，并向中心或分中心指挥系统作反馈，在统一多层次的指挥体系覆盖下，不同层次的指挥系统承担不同性质、不同专业、不同地区的事件处理，并形成分工协作的关系，应急指挥的所有环节都得到有效连接，从而保持对突发事件的高度敏感和快速反应。 知识瓶颈引发指挥风险 就风险而言，城市应急联动中心真正的挑战不是来自大量的日常事件，而是来自少量的特殊事件，包括专业性强的事件、疑难事件、重大事故、敏感事件等。事实上，对于由知识瓶颈引发指挥风险的担心，成为了城市应急联动系统建设的一个大障碍。例如，统一接警后，消防部门担心接警员是否能够准确、全面地询问火灾情况，否则就可能引起指挥失当，从而造人员、财产损失，谁能承担这个责任？ 所有这些事件，要么不出现，一旦出现就很棘手。在高度紧急的情况下，指挥人员要能够对报警等突发事件、重要案件迅速地做出正确决策，需要掌握大量的事件专业知识和背景知识，如专业、地理、交通、法律法规、警力部署等，但是这些大量的知识对指挥人员来说单靠记忆是无法实现的。 因此，应急联动系统建设需要解决好指挥知识的问题，以保证在紧急情况下，系统能够向指挥人员提供充分的相关知识支持，避免出现重大差错。 除了静态的知识外，在紧急情况下，指挥中心还需要借助各种通信网络，及时与相关领导、专家进行会商、评估，实现有效的动态智力集成，共同化解风险。知识瓶颈提醒我们，在城市应急联动建设的长长的指标清单中，千万不要忘了智能化指标。 指挥模式的效率问题 应急联动中心建立后，如何确立接警、处警之间的职能划分，如何确定不同事件的处警过程和最佳负责人员？在面对涉及多个部门的复合事件时，恰如其分地选择接处警模式非常关键。这个问题的本质就是如何确定指挥中心处警流程问题。 采取什么样的运行模式无法一概而论，国外应急指挥系统建设多年，也是多种模式并存，国内各地区发展不平衡，要统一运行模式是不现实的。应急联动中心采取何种模式运行，要综合考虑各种因素，如城市规模与接警量、指挥中心的规模与职责范围、相关业务部门或分中心的支持能力等诸多要素，从根本上来说，保证事件处理的高效率，选择处警模式是关键因素。 系统可靠性问题 应急联动系统的任务是应急事务处理,因而系统自身的可靠性非常关键。以国内大型联动中心为例，一般设计容量为日接警3万宗，平均每小时1000宗以上。试想，系统停机1小时，就有上千宗的事件不能接入，谁能保证这其中没有人命关天的大事？ 应急联动系统在技术上几乎集计算机与通信之大成，承载的任务又是敏感危急事件，因此，保证系统不出事是应急联动中心主任最提心吊胆的事。应该说，系统集成厂商对这一点认识非常清楚，各种可靠性技术，如双机热备、离场备份等几乎都用上了，而在目前国内的应急联动系统中，可靠性投入几乎占系统总投入的1/3左右，这是一个惊人的数字。 从实践中得出，事实上设备的可靠性并不等于系统的可靠性。国内在类似系统建设时，往往比较注重硬件设备的可靠性，但实践证明，这种做法带来的可靠性也是不能完全解决问题的，而且会造成系统成本急剧增加，技术复杂性加大等问题，进而产生一系列的其他难题。 (中国集群通信网 | 责任编辑：陈晓亮) |
