日本应急管理信息系统建设模式及借鉴

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　　日本地处欧亚板块、菲律宾海板块、太平洋板块的交接处，是太平洋环火山带频繁活动的地区，台风、地震、海啸、泥石流、火山喷发、暴雨等，各种自然灾害极为常见。发生于1995年1月17日的“阪神大地震”共造成6393人死亡及失踪、4万多人受伤、24万多栋房屋倒塌、受灾户数达43.7万户。类似的自然灾害类突发公共事件不胜枚举，给日本的经济与社会发展带来严重影响。

　　作为仅次于美国的世界第二大经济体，为了应对各种可能的突发公共事件，日本各级政府采取了各种行之有效的措施，比如完善相关的立法，修建水库和整治堤防，对建筑物进行抗震处理，建立危机管理体制等，都取得了理想的成效。

　　十分值得关注的是，日本在突发公共事件应急信息化发展方面，不仅建立起了完善的应急信息化基础设施，而且，在长期的应急实践中，积累起了丰富的利用现代信息技术实现高效应急管理的经验，为我国各级政府学习和借鉴提供了宝贵的财富。

　　一、防灾通讯网络

　　在突发公共事件应急信息化发展方面，日本政府从应急信息化基础设施抓起，建立起覆盖全国，功能完善、技术先进的防灾通讯网络。
　　在经历了“阪神大地震”的浩劫后，日本政府深刻地认识到，防灾信息化建设在应急过程中的极端重要性。为了准确、迅速地收集、处理、分析、传递有关灾害信息，更有效地实施灾害预防、灾害应急以及灾后重建，日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24 小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通讯网络的建设作为一项重要任务。

　　目前，日本政府基本建立起了现今发达、完善的防灾通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主，由固定通讯线路（包括影像传输线路）、卫星通讯线路和移动通讯线路组成的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立起各种专业类型的通讯网，包括水防通讯网、紧急联络通讯网、警用通讯网、防卫用通讯网、海上保安用通讯网以及气象用通讯网等。

　　二、专用无线通讯网

　　由于自然地理的原因，加上无线通信技术的广泛普及，日本的防灾通讯网络基本依托无线通信技术。专门用于灾害对策的无线通讯网络包括中央防灾无线网、消防防灾无线网、都道府县防灾行政无线网以及市町村防灾行政无线网等。
　　1、中央防灾无线网
　　“中央防灾无线网”是日本防灾通讯网的“骨架网”。它的建设目的在于：当发生大规模灾害时，或因电信运营商者线路中断，或因民众纷纷拨打查询电话而造成通信线路拥塞，甚至通信瘫痪时，则以这一网络接收与传输紧急灾害对策总部、总理官邸、指定行政机关以及指定公共机关等的灾害数据。中央防灾无线网由固定通信线路（包含影像传输线路）、卫星通信线路、移动通信线路所构成。
　　2、消防防灾无线网
　　消防防灾无线网属于连接消防署与都道府县的无线网。这一无线网由地面系统与卫星系统所构成：（1）地面系统。以电话或传真通报全国都道府县之外，也用于收集与传达灾害信息。（2）卫星系统(地区卫星通信网路)。这是连接消防署及全国约4200个地方公共团体的卫星通信网路，以电话或传真通报都道府县和市町村及消防总部，还可用于个别通信以收集与传达灾害信息(包括影像信息)，并可充实防灾通信体制，以弥补地面系统功能的不足。
　　3、防灾行政无线网
　　防灾行政无线网分为都道府县和市町村两级，用于连接都道府县和市町村与指定行政机关及其有关防灾当局之间的通信，以收集和传递相关的灾害信息。
　　目前市町村级的防灾行政无线网已延伸到街区一级，通过这一系统，政府可以把各种灾害信息及时传递给家庭、学校、医院等机构，成为灾害发生时重要的通信渠道和手段。
　　4、防灾相互通讯网
　　为解决出现地震、飓风等大规模灾害的现场通信问题，日本政府专门建成了“防灾相互通讯网”，可以在现场迅速让警察署、海上保安厅、国土交通厅、消防厅等各防灾相关机关彼此交换各种现场救灾信息，以更有效、更有针对性地进行灾害的救援和指挥。
　　目前，这一系统已被引至日本的各个地方公共团体、电力公司、铁路公司等。

　　三、现代信息通信技术的应用

　　日本是世界上信息通信技术最为发达的国家之一，信息通信技术在突发公共事件应急中的应用方面同样在了国际的前列。
　　1、移动通信技术的应用
　　日本是世界移动通信应用的大国，手机普及率非常高。日本SGI等公司开发出一种在自然灾害发生后确认人身安全的系统，这一系统的功能由可以上网并带有全球定位功能的手机来实现。中央和地方救灾总部通过网络向手机的主人发送确认是否安全的电子邮件，手机主人根据提问用手机邮件回复。这样，在救灾总部的信息终端上就会显示每一个受害者的位置和基本的状况，对做好灾害紧急救助工作十分有帮助。
　　2、无线射频识别技术的应用
　　无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛，在防灾救灾中的应用也较为成熟。譬如，在发生灾害时，在避难的道路路面上贴上无线射频识别标签，避难者通过便携装置可以清楚地知道安全避难场所的具体位置；又如，如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能以最快的速度展开营救。
　　此外，无线射频识别标签还可以实现人和物、人和场所的对话。在救援物资上贴上这种标签，就可以把握救援物资的数量，根据每个避难所的人数发放物资，尽可能地做到合理分配。还有一个重要的应用是，当无法辨认伤员或死者的身份时，可以通过其身上携带的无线射频识别标签获得相关的信息，以准确地判别身份。这一点，在重大灾害应对处理时有着重要的作用。
　　3、临时无线基站的应用
　　当出现强烈地震、海啸等严重自然灾害时，无线基站很容易遭到破坏，从而使移动通信系统处于瘫痪状态。为了在紧急状态下仍能发挥移动通信的作用，日本的相关公司开发出了可由摩托车运载，能充当临时无线基站的无线通信装置，解决移动通信的信号传输问题。
(中国集群通信网 | 责任编辑：陈晓亮)