互联互通现存问题与解决途径

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一、引言

随着WTO过渡期的结束，中国通信行业也逐步进入国际竞争的行列。在过去的近10年中，中国通信行业不断引入竞争机制，致力于打破垄断，增加市场意识和提高中国通信企业的竞争实力，成绩是显著的。中国通信企业不但顺利实现了经济转型，同时也积累了丰富的市场竞争经验。但不可否认，分家竞争也带来了许多新的问题，其中互联互通是所有问题的核心。在原有垄断的电信市场中，互联互通问题只存在于国际长途通信、专网及公网的互联上，相对于收费价格、服务质量等，互联互通问题并不突出。但是，自从对中国电信企业进行分割，引入竞争机制以来，互联互通不再局限于企业内部简单的同类网络或关联业务互联，而扩展成为跨企业、跨区域、跨网络、跨业务、跨国界的互联互通问题，涉及技术、经济和监管等多个方面。目前，互联互通问题不仅严重浪费了国家资源，同时也大大制约了中国通信行业的健康发展。

本文拟重点分析国内通信网络互联互通方面存在的问题及其产生的原因，探讨应如何借鉴已有的经验建立公正、公平、合理、有效的通信环境，进而推动中国电信市场的健康发展问题。

二、互联互通现状

国际电信联盟(ITU)认为，互联互通主要包含网间互联和业务互通。在实现上，首先应保证网络互联，然后在网络互联基础上保证业务互通，从而达到不同网络、不同运营商、不同业务提供商之问的业务互通。根据2001年5月10日信息产业部令第9号《公用电信网间互联管理规定》(以下简称《管理规定》)，互联是指建立电信网间的有效通信连接，以使一个电信业务经营者的用户能够与另一个电信业务经营者的用户相互通信或者能够使用另一个电信业务经营者的各种电信业务。互联包括两个电信网间直接相联实施业务互通的方式，以及两个电信网通过第三方的网络转接实现业务互通的方式。这个定义同时提到了网络互联和业务互通，简洁地概括了互联互通的内容。《管理规定》的适时推出，在一定程度上大大减轻了电信企业分家带来的互联互通的负面影响。但是，中国通信企业毕竟是由原来处于垄断地位而强行被拆分的，缺少市场自由竞争的积累。同时，中国通信企业的主要特点是企业资产为国家所有，与自主企业有很大差别。因此，仅《管理规定》还不足以解决中国通信行业的互联互通问题。

《管理规定》出台之前，互联互通问题虽然严重，但大部分都是显性问题，直接表现为不互联，例如切断通信，割断光缆，资费违规等，这些问题比较容易判断和解决。但是，在《管理规定》等法律法规出台之后，出现了新的互联互通问题，即互联不互通或性能不互通。很多宽带用户都有这样的经历，在国内南北方服务器互访时，甚至不如访问国外的网站快。这当然有中国宽带发展迅速，网络扩容跟不上的原因，但更重要的是处于竞争状态中的多家运营商之间通过技术手段相互设槛，才导致此种怪现象的发生。在电信设备市场上，大家一定会发现有一种设备非常畅销，那就是多接入网关。厂家推销的主要热点就是一边可以接电信，另外一边可以接网通，而且可自动选择网络条件较好者来解决互联互通问题。显然，这些设备基本上是用户应付互联互通问题的无奈选择。

三、现存问题分析

在技术发展迅速、市场竞争激烈的情况下产生的互联互通问题不是单一的技术问题，而是技术、经济、监管等多方面因素导致的。

1．通信协议不一致导致业务难于互通

由于计算机技术在通信网络中的广泛使用，通信网络已不再是简单互通的物理网络，而是通信软件与物理硬件的有机结合，而通信软件侧重的是通信规程和数据格式。例如，现在的通信热点技术NGN，3G，IPTV等核心技术都是直接采纳基于IP的软件技术。随着通信技术的不断演进和协议版本的频频更新，目前许多依据不同通信标准或依同一标准、不同版本或依相同标准、不同厂家开发的通信网络都难以互通。例如大家熟知的ITU-TH.323协议从1998年2月发布第一版到目前已经有4个版本，但不同版本的H.32 3网络难以互通。同样，由于厂家对相同协议版本理解不同，不同厂家针对相应版本的H.323协议做出来的系统也很难互通。

当前，运营商各自通信网络不仅包含着不同阶段、不同特性的物理通信网络，亦包含为适应不同需求开展的多种业务。由于网络建设和业务开展都是企业自身行为，故此采用标准也有所差异，技术本身也存在互联互通的问题。

2．网间结算不合理导致人为不互通

互联互通不是义务，本质上是一种需要强制而又要符合市场规律的业务，所以它同样存在市场、成本和利益问题。从经济学角度看，互联互通是因使用对方网络资源而需要向对方付费的问题。处于市场竞争的双方因业务范围相似、资源成本不均，很容易导致互联互通出现种种问题。尤其是目前的网间互联结算费率占运营业务收入的比例很少，运营企业对互联互通缺乏有效的制度激励，故运营互联互通积极性不高，甚至抵制互联互通的实施。目前，很多案例均源自网间结算费用不合理，拖欠结算费等，直接或间接导致网络无法互联互通。

众所周知，市场经济的核心是利益。既然互联互通是一种业务，就必须遵循市场经济原则。笔者认为，解决互联互通经济方面的核心，在于制定互联互通结算体系，而该结算体系要充分体现网络的商业价值，满足运营商对网络的投资收益要求。

3．监管体系不完善使投机者有机可乘

互联互通问题的解决还需要通过监管手段提供保证。互联互通监管方面的问题主要存在于监管主体权利不明确，这主要和中国运营商实际情况有关，通信管理局都是由过去的电信运营商分解出来的，与电信部门有着千丝万缕的关系。监管证据不足，主要是由于很多互联互通问题不再是显性问题，很难界定责任。虽然《电信管理条例》、《公用电信网间互联管理规定》、《电信网间互联争议处理办法》等法律法规的出台，在一定程度上减轻了互联互通问题，但由于通信行业本身的快速发展与高科技的特点，还需要不断完善。

综上所述，互联互通问题是多方面问题的集中表现，但作为市场经济的产物，经济问题是互联互通的核心问题。很多情况下，不同通信企业出于各自利益的考虑，利用监管之空，借口技术不到位，屡屡导致互联互通问题。

四、应对策略研究

为了解决当前面临的互联互通问题，政府部门和从业者必须从技术、经济、监管等多方面全方位入手，多管齐下，从而使互联互通达到标本兼治的目的。

1．严谨的技术手段是确保互联互通的基础

互联互通标准是保证互联互通的基础。为了实现互联互通，必须加大对互联互通标准的研究和制定。

由于多次拆分，我国已经拥有6大运营商和若干服务提供商，涉及网络种类多种多样，通信设备也各式各样，故我国的网络情况异常复杂。制定互联互通标准时，必须考虑到以下问题：

(1)不论是同一个运营商的网络还是不同运营商的网络，都要以消费者能使用业务为最终目标。

(2)充分结合我国的实际情况，减少对现有网络的改造，制定运营商都可以接受的标准。

(3)具备灵活的互联互通监控点与业务统计点。除此以外，需要深入研究互联互通监控体系和网间结算体系，以确保互联互通的实现。

2．基于成本和收益的网间结算是互联互通的动力

如前所述，互联互通不单单是义务，更是符合市场规律的业务。所以，在制定网间结算体系时，必须考虑互联互通的成本和利益，制定基于成本又能体现利益的网间结算体系，以成本为约束，以利益为激励，保证互联互通的实现。具体实施中，网问结算需要充分考虑对方投资收益要求，弥补使用对方网络资源部分的成本。另外，需要考虑对方由于互联互通而放弃的主导业务而带来的损失，适当提高互联互通收益，充分调动运营商互联互通积极性。我国通信行业为进入国际市场而进行了一系列改革，在制定相应网问结算策略时，应充分考虑国际惯例和中国的实际情况，制定切实有效的网间结算策略。

3．完善的监管体系是互联互通的保障

首先，监管不是目的，而是为了创造更好的环境，因此需要深入研究国内外互联互通监管方法及案例。互联互通的监管主要有两种方式：事前管制和事后管制。事前管制是管制在先，建立清晰详细的互联互通法规，所有的经营者都应遵循。事前管制具有清晰详细的特点，可以避免严重问题的发生，但同时也为运营商增加许多限制，不利于业务开展。事后管制是经营者建设网络和开展业务在先，但必须考虑到互联互通要求。事后管制可给经营者一定的灵活性，但滞后性是最大缺点，可能导致严重问题已经发生监管部门却未能及时发现。

我国宜采用两种监管方式，两者并重。一定程度的事前管制可以避免国家资源的浪费，同时确保互联互通的实现。事后管制可结合互联互通监管体系和网问结算体系，确保互联互通的长效性。

五、结束语

互联互通问题产生的一个重要原因是对市场竞争、长远利益、国际竞争的认识不到位。竞争的成功是建立在对手失败的基础上的，这种传统的竞争观念在我国通信企业的竞争中表现得尤为突出。目前，通信企业的竞争基本上都是不顾成本的低价格战。须知，价格战的结果往往是两败俱伤，最终损害的是国家利益。

按照世界贸易组织(WTO)条例，中国将逐渐开放电信业务，允许外资进入，届时中国通信企业将面临国际竞争的强大压力。采取合作战略，共同应对国外通信企业的挑战，是中国通信企业的必由之路。而互联互通是国内通信企业需首要解决的问题。只有解决好国内通信企业之间的互联互通问题，使国内通信行业进入良性竞争环境，才能从容应对国外通信企业的挑战。